El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas constituye un elemento extraordinariamente importante del marco político y legal diseñado por la Constitución de 1978. No cabe duda, por ello, de que un diseño adecuado del mismo es vital para que se garantice, por una parte, la autonomía de los gobiernos regionales y, por otra, el principio constitucional de igualdad.
La experiencia de todos los estados que han avanzado hacia una descentralización o de los que disponen de una constitución de tipo federal indica que el diseño del sistema de financiación en ningún caso ha sido fácil. Por el contrario, ha dado lugar a vivos debates y los avances han exigido, en no pocos ejemplos, varias décadas hasta lograr un sistema satisfactorio, si es que el tema no continúa todavía abierto.
El caso español está siguiendo una trayectoria similar y no hay que alarmarse por ello. En los treinta años transcurridos desde la Constitución, el sistema de financiación ha experimentado importantes cambios. En una primera fase, el principal objetivo que se planteó fue garantizar la continuidad del funcionamiento de los servicios públicos cuyas competencias se fueron transfiriendo, a distinto ritmo, a las comunidades autónomas (CC.AA.). En etapas posteriores, con objeto de garantizar la igualdad en la capacidad de prestación de servicios en todo el territorio se fueron introduciendo cambios en el sistema basados, en principio, en métodos objetivos de determinación de las necesidades de gasto de las regiones. Asimismo, el peso relativo de las transferencias del estado a las comunidades autónomas se redujo mediante la cesión a estas de los rendimientos de una varios impuestos, lo que permitió ampliar también la capacidad de decisión sobre la estructura y rendimientos de los mismos. Por último, en 2001, estando ya próximo el fin del proceso de traspaso a las CC.AA. de las competencias que tienen mayor peso en el gasto público, el gobierno y las comunidades pactaron un sistema de financiación que, en principio, y a diferencia de los anteriores, aspiraba a tener una vigencia indefinida. Sin embargo, esto no ha sido así y desde finales de la pasada legislatura quedó ya planteada la necesidad de revisar de nuevo el sistema, incentivada en parte por las modificaciones que se han introducido en varios estatutos de autonomías, como los de Cataluña, Andalucía, Valencia y otros.

Posturas enfrentadas
La revisión del sistema de financiación debe basarse, como es lógico, en acuerdos suscritos por el gobierno central y las CC.AA. El Vicepresidente económico, Pedro Solbes, anticipó hace pocos días su postura al afirmar que las negociaciones no van a partir de cero porque en la legislatura anterior ya se prepararon algunos documentos. Admitió que hay que revisar las cifras de población de las distintas regiones y que podría haber nuevas cesiones de tributos, pero también destacó, con muy buen sentido, que la evolución de la financiación autonómica ha avanzado mucho más que la del Estado (Administración Central) y que el esfuerzo del gobierno “deberá ser muy limitado”
Entre las CC.AA. no sólo no existe unanimidad sobre la dirección que deben adoptar los cambios en el sistema, sino que se han planteado ya posturas claramente contrapuestas. Algunas comunidades parece que se conformarían con una modificación del sistema actual que tuviera en cuenta, ante todo, los cambios que se han producido en sus respectivas poblaciones (actualmente se sigue utilizando como base el padrón de 1999). Otras plantean, además, una reducción del fondo de suficiencia que, como se sabe, es el mecanismo que permite trasvasar recursos de las comunidades más ricas a las menos desarrolladas con objeto de que los servicios que se consideran básicos se presten de forma más equilibrada en todo el territorio español. En este sentido, lo que algunos han calificado ya como “el frente mediterráneo” (Cataluña, la Comunidad Valencia y Baleares) sostiene que la aplicación del fondo de suficiencia da lugar a transferencias excesivas, de forma que los recursos por habitante que obtienen algunas CC.AA. (Cataluña, Baleares, Madrid…) son inferiores a los que reciben Extremadura o Castilla y León. En consecuencia, aparte de otros cambios, proponen que el citado fondo de suficiencia se limite a garantizar la igualdad en las prestaciones de salud, educación y servicios sociales. Lo cual equivaldría a que dicho fondo únicamente se aplique a entre el 65 y el 75 por 100 de las necesidades de gastos que el sistema reconoce a las autonomías.
El tema está generando alianzas que no responden, como en ocasiones anteriores, a posturas homogéneas de partidos. En el frente mediterráneo participan dos autonomías con gobiernos tripartitos de mayoría socialista, junto con otra gobernada por el PP. Y, frente a ellos, varios gobiernos autonómicos socialistas (Andalucía, Galicia, Castilla-La Mancha) coinciden asimismo en sus posturas con otros del PP (Castilla y León, p.ej.), al considerar que servicios como la vivienda, la justicia y otros no pueden quedar fuera del fondo de suficiencia, o que la distribución de la población y la extensión del territorio de sus respectivas comunidades implican mayores gastos y necesidades que en aquellas donde existe una mayor concentración.

Las balanzas fiscales: un elemento que no debe entrar en juego
Pactar una solución a la reforma del sistema de financiación autonómica no será fácil, pero sin duda es posible y tiene que salir adelante. Sin embargo, en algunas reivindicaciones que se están planteando subyace un tema que no debería entrar en juego porque, en mi opinión, es equívoco e improcedente. Cataluña ha venido reclamando desde hace años que el Estado elabore y publique las ‘balanzas fiscales’ del país, argumentando – en último término – que lo que esta región recibe del Estado es muy inferior a su contribución vía impuestos. En el discurso de investidura del Presidente Zapatero, el tema volvió a ser reivindicado por CiU y finalmente se asumió el compromiso de publicar dichas ‘balanzas’.
¿Tiene realmente sentido estimar unas balanzas fiscales? Aunque el concepto parece simple (diferencia entre el flujo de impuestos pagados en el territorio de una región y el flujo de servicios e inversiones que recibe), encierra una falacia muy importante: las regiones no pagan impuestos, quienes lo hacen son los ciudadanos y las empresas, y lo hacen de acuerdo con un diseño y unos tipos impositivos que son y deben ser iguales para todos. En el caso del IRPF, lo que importa es que para un mismo nivel de ingresos netos todos los ciudadanos españoles paguen lo mismo, ya sean extremeños, cántabros o catalanes. Esto mismo cabe afirmar con respecto al impuesto de sociedades, con independencia de donde estén ubicadas las empresas. Y en el caso de los tributos indirectos, como el IVA, conviene recordar que la carga no recae donde se recauda (sociedades o profesionales que venden o prestan servicios) sino donde y por quien los compra o consume.
Elaborar las balanzas fiscales constituye un ejercicio esencialmente académico y en absoluto fácil. De hecho, la comisión de expertos que hace algún tiempo trabajó en el tema por encargo del gobierno (a través del Instituto de Estudios Fiscales) no llegó a un acuerdo sobre el método a emplear y sólo hubo consenso para reducir a dos los enfoques que podrían aplicarse: el de la carga-beneficio y el del flujo monetario. Esto implica ya una posibilidad de discrepancia, pero el debate no se reduce a qué sistema es mejor y para qué, sino a definir con claridad las instituciones y organismos que integran la Administración Central, delimitar claramente también las operaciones, establecer los criterios de incidencia de ingresos y gastos, y la posible ‘regionalización’ o ‘territorialización’ de éstos, que no siempre es evidente ¿Qué región se beneficia de un determinado tramo del AVE o de una autopista? ¿Es Aragón si en uno o varios ejercicios se han concentrado allí las inversiones, o sus beneficiarios están (además) en Madrid, en Cataluña, e incluso en otras regiones españolas que también se beneficiarán de la nueva infraestructura?
El debate puede prolongarse casi indefinidamente. Y los resultados de las decisiones tomadas pueden discrepar sustancialmente, como sucede con notable frecuencia en los trabajos de corte académico. ¿Para qué pueden servir, pues, las balanzas fiscales que se estimen? Desde luego, no para utilizarlas como instrumento para reclamar más recursos por parte de una u otra comunidad. Es más, en mi opinión, sería un grave error que una estimación de las ‘balanzas fiscales’, cualquiera que sea su aparente rigor, se incorporase al debate sobre la reforma del sistema de financiación de las autonomías. Si resolver el ‘sudoku’ de la financiación autonómica es ya un tema complejo, aunque posible, no incorporemos elementos que oscurecerían todavía más cualquier solución.

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